责任督学：为教育内涵发展护航

 ——基于中小学责任督学挂牌督导创新“江阴样本”的解读 

   贡和法

（刊于2016年5期《江苏教育研究（理论版）》）

摘要：实行责任督学挂牌督导是转变政府管理职能、加强对学校监督指导的重要举措。责任督学挂牌督导要为教育内涵发展护航，既要建立责任督学挂牌督导运行的新常态，更要建构责任督学挂牌督导深化的新机制。本文以责任督学挂牌督导创新的“江阴样本”来解读 “新常态”与“新机制”之间的圆融互摄。

关键词：责任督学；挂牌督导；机制创新

实行责任督学挂牌督导是转变政府管理职能、加强对学校监督指导的重要举措。县（市区）一级人民政府教育督导室组织责任督学对中小学校开展经常性督导，对提升区域教育质量，助推学校内涵发展、特色发展、品牌发展起着积极的作用。

2014年3月，江阴市启动责任督学挂牌督导工作。两年来，全市聘任专职挂牌责任督学17位，3位兼职督学，覆盖全市88所中小学，涉及在校学生147018人。截止2015年12月底，17位专职责任督学和3位兼职督学共完成督查学校2205所（次），访谈师生4266人次，进教室听课1358节，学生问卷6940份，受理学生家长咨询投诉221件，全部及时进行答复，答复率100%。

2015年10月底，江阴市通过了省督导委员会的审定，被推荐参加“全国中小学责任督学挂牌督导创新县（市区）”评比。挂牌督导为全市教育的内涵发展“护航”，成了江阴教育发展的“助推器”。在江阴市建立起了责任督学挂牌督导运行的新常态，真正实现了教育监管的重心下移、关口前置。

一、建立责任督学挂牌督导运行的新常态

江阴市人民政府教育督导室以探索的勇气和热情，积极落实2013年9月国务院教育督导委员会办公室颁发的《中小学责任督学挂牌督导办法》，积极创新和完善挂牌督导机制，从服务和助推江阴教育优质、均衡发展的大局出发，提出并架构了“一二三四五六”责任督学挂牌督导运行的新常态。

1．确立一个宗旨。责任督学挂牌督导旨在：助推教育内涵发展。责任督学挂牌督导的运行及工作成果获取的大小，很大程度上取决于责任督学能否坚持督学宗旨，扎实的开展常态的督学工作。督学为学校发展添色，学校因督学生机勃发。因此，市人民政府教育督导室要求责任督学在常态的督学实践中关注所督学校的内涵建设问题。要善于引领所督学校在认清国家教育发展综合改革宏观背景的基础上，在以提高质量为核心的教育发展观的统领之下，对学校发展的制度建构、文化建设、教学改革、质量提升、队伍建设等方面作出更高层次的设计和系统规划，并将其转化为切实可行的实践操作策略。

2．落实二个理念。江阴市责任督学的挂牌督导，贯彻“服务发展，寓导于督”的指导思想，责任督学在督学工作中，都能落实“帮扶为主、尊重为先；督促为主，服务为先”的督导理念。在常规的督学过程中，责任督学们努力去扮演好校长的“教练”，教师的“教师”的角色，对学校教育既“有想法”又“有办法”。责任督学主动担当起学校“现状问题的诊断者”的角色，践行“办学行为的监督者”“素质教育的推动者”的使命，认真为学校建设与发展把脉，全面掌握责任区每一所学校的办学现状，查找问题，提出整改要求，帮助学校解决实际问题。责任督学还利用深入课堂听课的机会，关注“以生为本”的新课程改革，与一线教师共同研究提高课堂教学实效的途径和方法，引领并服务于教师的专业发展。

3．体现三个要求。责任督学挂牌督导是一项全新的教育督导举措，要想取得预期成效，制度的顶层设计显得尤为重要。市教育督导室根据国家、省市督导委员会关于实施挂牌督导的一系列意见和办法，结合江阴教育的实际，相继出台了责任督学督导细则、工作流程、问题处置、考核问责等30多项制度，使得常态的督学工作有章可循、有规可依。

在常态督学实践中，责任督学坚持依法督学，严格依据教育法律、法规和教育行政部门的规定进行督学工作，发挥责任督学“监督和检查”“预警和指导”的职能；在督学过程中坚持民主督学，以学校为本，以师生为本，经常就学校发展的态势与领导、教师、学生进行交流沟通；在学校办学成效的评判中坚持科学督学，对学校的办学成效能依据教育发展的内外部规律、学生身心发展的规律来作出精准的研判和考量。为达成上述三个要求，作为责任督学必须具备三方面的素质：勇于探索的意识和热情；高度负责的心态和行动；乐意奉献的真诚和担当。                                       

4．关注四个重点。国务院教督委办颁发的《中小学校责任督学挂牌督导办法》第三条对中小学责任督学基本职责作了五方面的规定：对学校依法依规办学进行监督；对学校管理和教育教学进行指导；受理、核实相关举报和投诉；发现问题并督促学校整改；向教育督导部门报告情况，并向政府有关部门提出意见。明确责任督学的职责指向，有利于强化责任督学的责任意识和确定责任督学挂牌督导的工作重点和主要任务。

上述规定揭示了责任督学挂牌督导经常性、随机性督导的内容和工作任务具有广泛性和综合性，这些督导内容指向了学校办学和管理的“核心地带”，这也是责任督学挂牌督导要关注的四个重点：实施素质教育、提升教育质量、规范办学行为、关注师生安全。为此，责任督学在督学工作中，要自觉的坚持两个侧重，即侧重及时发现问题，侧重督促解决问题。对一些学校在推进素质教育过程中存在的问题既能及时指出，又能跟踪整改情况，以不断增强责任督学挂牌督导的实效。

5．坚持五个结合。（1）监督和检查结合。责任督学应依法依规，通过经常性、随机性督察，全面了解责任区学校执行“五严”规定的情况，及时发现问题，督促整改。切实履行责任督学“监督和检查”的职能。

（2）预警和指导结合。责任督学应深层次地关注学校的教育教学质量；倾听师生、家长对所督学校教育教学的意见和建议；了解危及师生的安全隐患，及时督促处理并向有关部门报告情况。切实履行责任督学“预警和指导”的职能。

（3）规范和创新结合。责任督学应根据责任区教育发展的实际和阶段性的工作重点，将常态督学与专项督学、联合督学与综合督导相结合，依法、依规的开展督导工作。2015年4月、5月，责任督学就学校“教辅资料征订、学生在校时间”进行专项督导。11月份，片区责任督学就晨光实验小学的“教学管理”、江阴初级中学的“课程建设”、祝塘实验小学的“德育工作”进行了联合督导。总结、提炼三所学校在“教学管理”等方面的成功经验，在片区同类学校中进行示范辐射，发挥引领作用。

（4）学习和研究结合。责任督学应自觉的学习教育理论、学习教育法规、学习所督学校推进素质教育方面的成功经验，不断提升自身素质和督学水平，探索督学规律和创新督学途径，从而深化责任督学挂牌督导工作。

（5）求实和求效结合。责任督学的挂牌督导应力求“以实为本”，追求朴实、真实；要“以效为用”，追求有效、高效。责任督学要以区域教育发展的大局为重，确立服务意识，就学校的“发展思路、发展规划、内部管理、课程构建、学科教学、特色培育”等事关提升学校发展的内涵与品质的诸多方面给予所督学校切合实际的指导。

6．规范六个方式。规范责任督学挂牌督导工作方式，是体现挂牌督导权威性、有效性的基础。江阴市责任督学挂牌督导有六个规范的流程：（1）每月巡视一次校园。督学时巡视时间不固定，事先不告知，事中不汇报，减少干扰，了解实情。（2）每月一次交流沟通。每月与校长、师生或家长有一次交流沟通，反馈情况，解决问题或化解矛盾。（3）每月至少听评一节课。了解教师课堂教学的实效性，发现教师的教与学生的学方面存在的不足，提出改进的建议和策略。（4）每学期召开一次座谈会。分析查找规范办学、实施素质教育与学校管理等方面存在的问题，共同研究破解问题的途径和方法。（5）每学期进行一次问卷调查。全面了解学生、教师与家长的诉求，更加客观准确地反映学校现实，为及时发现与解决问题拓宽信息渠道。（6）每学年进行一次综合反馈。在学年度结束或一年度工作总结时，向学校行政班子反馈责任督学一年督导的总体情况，既客观、公正、全面地评价学校的工作，对成绩、经验进行总结提炼，对不足、问题提出整改建议，又为学校指明下年度要努力的方向。

纵观江阴市中小学责任督学挂牌督导的实践，取得了预期的实效高效：优化了教育行政管理方式、促进了教育教学质量提升、形成了教育督导特色文化、提高了群众的教育满意度。在启动责任督学挂牌督导后的2014年度，市教育行政部门在全市万人评议机关中有了较大幅度的提名升位，在2015年底的机关评议中，教育行政部门又提升了5个名次，获取了积极建设江阴责任督学挂牌督导新常态的“红利”。

实行中小学校责任督学挂牌督导，对推动学校端正办学思想，规范办学行为，实施素质教育，提高教育质量，实现教育内涵发展具有积极的意义。然而，作为一种新的督导形式，要真正收到持续的实效，还需要建构责任督学挂牌督导深化的新机制⑴。对此，江阴市人民政府教育督导室，正在进行深入的研究探索与积极的创新实践。

二、建构责任督学挂牌督导深化的新机制

1．在责任督学挂牌督导的内涵建设上要有新意蕴。针对责任督学挂牌督导的新任务、新发展，在督导的内涵建设上，要不断提升挂牌督导品质、加强督导制度建设、提高队伍专业水平。

（1）提升挂牌督导品质。2015年《教育部工作要点》提出：“推动学校特色发展，提升学校品质”。这是国家教育行政部门首次提出“启动学校品质提升工程”的时代命题。这标志面向2020年乃至更远的未来，必须促进发展方式的转变，将学校品质提升作为学校发展新的努力方向。据此命题，责任督学挂牌督导在原有督促学校“端正办学思想，规范办学行为”的基础上也必须有新的策应，要着力于学校的“规范+品质”和“合格+特色”的发展。构建和提升学校品质，“先进的思想和正确的理念是先导，优秀的校长和敬业的教师是主体，达标的硬件和规范的管理是基础，系统的课程和丰富的活动是载体，优雅的文化和独特的品牌是表现，优秀的学生和社会的认可是目标”⑵。这六大方面指标，将成为今后责任督学挂牌督导的新意蕴，服务于中小学校品质的提升将是责任督学督导的新任务。

（2）加强督导制度建设。在两年的责任督学挂牌督导工作中，江阴市教育督导室制定的《实施细则》和《工作规范》等一系列挂牌督导制度和要求也将根据教育发展的新任务、新要求，作必要的增减、修订和完善，以适应责任督学挂牌督导深化过程中“督”的需要和“导”的需求。在修订《江阴市责任督学挂牌督导工作管理制度》的过程中，将加强“督导结果运用”和“督导整改问责”的制度建设，为深化挂牌督导工作提供强有力的制度保障和规范支撑。

（3）提高队伍专业水平。责任督学队伍的建设，是有效实施挂牌督导工作的前提。江阴市教育督导室一是重视队伍专业水平的提高：根据督学条件，对督学队伍进行调整充实，改善督学队伍的学科专业结构和年龄结构；通过专业培训、学习例会、交流研讨、案例研究、外出观摩等途径提升督学的专业能力和水平。二是加强责任督学队伍的管理：教育督导室根据责任督学的五项基本职责，承担的十项具体督导任务，从“敬业精神、能力水平、履职情况、工作纪律、督导效果”等方面进行综合考核并与责任督学的工作津贴挂钩。科学有效的管理，提高了督学队伍的素质和基层学校对责任督学督导工作的满意度。

2．在责任督学挂牌督导的工作流程上要有新开拓。针对责任督学挂牌督导的新理念、新要求，在督导的工作流程上，要不断拓展挂牌督导领域、改进督导工作程式、严格规范工作行为。

（1）拓展挂牌督导领域。2014年3月—2016年1月，江阴市责任督学挂牌督导工作局限在88所中小学中进行，两年的挂牌督导推进了江阴教育的优质均衡发展，促进了办学主体从“外控”走向“自治”的内涵发展。为放大责任督学挂牌督导的工作效能，从2016年春季学期开始，市教育督导室将延伸教育督导的触角，将职业类学校也纳入挂牌督导的范围，并着手研究面广量大的幼儿教育的督导方案，以尽快的实现责任督学挂牌督导对江阴教育的全覆盖。

（2）改进督导工作程式。2016年开始，江阴市的挂牌督导将试行以突出“提升学校品质”为主题、以“适切服务指导”为支撑的“1+X”的菜单式督导方案。“1”是责任督学的基础性工作和重点内容，“X”是教学常规、课程建设、队伍管理、后勤服务4个督导专项，片区责任督学可在4个子菜单中自主选择或整合，将责任督学常态督导与片区联合专项督导相结合。菜单式督导既突出聚焦问题的“督”，又强化柔性服务的“导”，以进一步提升挂牌督导的实效。

（3）严格规范工作行为。市教育督导室将进一步规范责任督学的督导流程，关注责任督学督导行为的规范性，确保挂牌督导活动的权威性与严肃性。根据ISO9000质量管理体系中的P计划(Plan)、D执行(Do)、C检查(Check)和A总结(Act)四个环节的循环原理，对责任督学的督导行为实行过程化管理。强调“督学有预案、督导有规范、问题有反馈、整改有检查”，以利于责任督学挂牌督导成效的持续提高。

3．在责任督学挂牌督导的结果运用上要有新突破。针对责任督学挂牌督导的新举措、新特征，在督导的结果运用上，要切实落实分级责任担当、明晰跟踪整改路径、启动整改问责程序。

（1）落实分级责任担当。挂牌督导工作的效能最终要体现在结果的运用上，强化挂牌督导，就要凸显督导结果的的效度和信度。而督导结果的运用首要的是要分级落实责任担当。以江阴为例，涉及教育全局性的问题，教育行政部门主动担当，2016年春季学期伊始，教育局局长室、局党委全体成员就与全体责任督学进行恳谈，请责任督学为江阴教育问诊把脉，就江阴的教育大计出谋划策。凡涉及基层学校的问题，由具体的办学主体来担当责任。

（2）明晰跟踪整改路径。责任督学在学校发现的问题，有的要求学校及时整改；有的涉及行政部门业务科室的，提交督导室分类汇总、梳理分析，再提交相关部门根据问题性质和问题的轻重缓急进行限期整改；有些事关学校安全等方面的重大问题，反馈给市督导委员会协调有关部门限期整改。凡整改的问题，责任督学都要回头验收，将结果报督导室备案。

（3）启动整改问责程序。教育督导室出台了《江阴市责任督学挂牌督导工作监督和问责机制》和《江阴市责任督学督导结果公示（试行）》两个文件，规定并启动了“发现问题——反馈协调——跟踪整改——结果运用”的整改问责程序。教育督导室赋予责任督学相应的监督、选优权力，教育行政部门将责任督学督导结果作为学校、领导考核评优、问责处理的重要依据，2015年底，在校长年度考核百分权重中，教育综合督导和责任督学督导结果占比40%。如责任督学在常态督导中发现学校有违反“五严”规定的，校长年度考评优予以一票否决。

4．在责任督学挂牌督导的服务保障上要有新举措。针对责任督学挂牌督导的新内涵、新特点，在督导的服务保障上，要努力完善服务保障机制、创设信息服务平台、建构督导信息系统。

（1）完善服务保障机制。在两年的责任督学挂牌督导中，江阴的责任督学以积极的态度、良好的形象、专业的指导、无私的奉献、优良的实绩赢得了学校、师生的认同，得到了家长、社会的肯定。市教育督导部门为责任督学开展工作提供了必要的服务保障措施。在江阴，责任督学的日常办公、设备添置、培训学习、工作津贴、人身保险都已列入财政预算。强有力的财政支持，保障了责任督学挂牌督导的正常和有序推进，增强了责任督学的责任感和工作信心。

（2）创设信息服务平台。市教育督导室在原有的总机云和公文流转两个信息平台的基础上，又创设了“江阴教育督导网”，各中小学校的网站与教育督导网对接，实时互动交流，传输督导信息。信息服务平台的架构，使网路督导的实施变成了现实，可进一步提升挂牌督导的信息化水平和责任督学挂牌督导的工作效率。

（3）建构督导信息系统。江阴市教育督导室建构了督导信息系统，让教育督导拥抱“互联网”，跑出“+”速度。这为责任督学挂牌督导所需的工作部署、考核评价、信息发布、交流互动、听取民声、汇集民意、调解投诉等奠定了信息化基础，必将推动教育新常态下责任督学挂牌督导的持续与深化。

参考文献：

[1] 贡和法. 责任督学：督什么？怎么督？[J]. 江苏教育研究 2014（10）.

[2] 王定华. 启动学校品质提升[J].人民教育 2015（12）.